Divulgação parcial de informações públicas em documentos sigilosos - Art. 7º, §2º LAI

Uma das normas mais importantes da LAI é a do  §2º do art. 7: "Quando não for autorizado acesso integral ao documento por ele conter informações sigilosas e acessíveis, fica assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio do bloqueio das informações sob sigilo, como forma de assegurar a integridade documental e o contexto da informação."

Cada documento contém muitas e diversas informações e é relativamente comum que algumas delas sejam sigilosas e outras acessíveis. É muito provável que em negativas completas de acesso à informação seja comum a violação dessa regra, pois é bem provável que se pudesse separar, num mesmo documento, informações sigilosas de informações acessíveis.

O Poder Público deve assegurar acesso a informações públicas contidas em documento que contenha informações sigilosas, conforme art. 7º, §2º da LAI, pois isso consagra a importante diferença entre documento e informações nele contidas, e vale lembrar que a lei 12.527/2011 trata do acesso a informações, e não a documentos que são como uma 'gaveta' onde se guardam as informações. 

Na verdade já existem e estão em uso diversas formas de divulgação parcial de informações (ainda que não tenham sido criadas com essa finalidade). Dentre elas, são exemplos de mecanismos de acesso parcial a 'certidão' e o 'bloqueio de informações sigilosas em documento acessível'. 

A 'certidão' é útil quando são tão preponderantes as informações de caráter sigiloso que a utilização dos outros instrumentos, ocultação ou extrato, deixaria soltas e desconexas umas poucas informações acessíveis;  sendo nesse caso pertinente que uma certidão que dê um sentido e corpo único a essas informações esparsas. Embora a certidão exerça tal função na dimensão do acesso a informações, sua característica principal continua sendo a da validade de declaração oficial que declara fatos ou situações jurídicas.

O 'bloqueio de informações sigilosas em documento acessível' é a intervenção mais leve na integridade do documento e consiste no bloqueio de acesso às informações sigilosas que estejam contidas em um documento ao qual se concede acesso por conter informações públicas. O bloqueio parcial a informações já era realizado antes mesmo da Lei de Acesso pelo CADE, pode ser visto em alguns de seus documentos publicados e é um bom exemplo de forma de se colocar em prática o bloqueio parcial (veja as páginas 11 e 37 do relatório para julgamento do 'Cartel dos Gases')

Outro exemplo pode ser visto em como o Portal da Transparência divulga os  CPFs dos servidores públicos

Esta análise evolui o que foi tratado no artigo Nem só de contracheques vive a transparência pública)

Vídeos da 1ª Discussão da Lei de Acesso no Ministério Público Federal.

Vídeos do Workshop do Ministério Público Federal em 10/04/2012  em http://leideacessoainformacao.blogspot.com.br/p/videos.html

Informações detalhadas - art. 4, IX, LAI e LC 131

Uma situação de interessante interpretação sistemática integrando a LAI (Lei de Acesso à Informação) com outras disposições legais é a que ocorre com as previsões da Lei Complementar 131/2009, que previu, dentre outras coisas, que as informações sobre a transparência em informações financeiras e orçamentárias estejam acessíveis em 'tempo real' aos interessados e que sejam pormenorizadas. 

Essas são ótimas referências para se incorporar à LAI, e não apenas a seus dispositivos relativos a informações financeiras e orçamentárias, mas também às demais, tendo-se em vista que a ausência de um critério como este permitiria que as diversas informações exigidas pela lei pudessem ser divulgadas apenas eventual ou esporadicamente, sem uma constante atualização da sua situação e andamento, o que violaria logicamente alguns dos comandos da lei. 

A alguns pode ocorrer essa interpretação conjugada das referidas leis, mas quem ler com a devida atenção (eu precisei ler diversas vezes) vai encontrar essa regra na própria LAI, no art. 4, IX, que ao tratar do princípio da primariedade da informação, tratou também de seu detalhamento: "...IX - primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações." (e se for ver bem, referiu-se novamente também à 'integridade'.

A exigência de descrição pormenorizada, impede informações vagas, abstratas e indeterminadas que não permitem se identificar com a máxima precisão os elementos concretos e fáticos pertinentes.

Gestão transparente da informação

No inciso I do art. 6 da LAI se estabelece a "gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;"

 A gestão transparente da informação está um passo além da simples divulgação de (algumas) informações que se entendem relevantes.

Se se for considerar o custo de tempo e de dinheiro para se escolher quais informações divulgar e produzi-las no modo ideal, se verá que só uma pequena parte das informações acabarão por ser divulgadas, a menos que a sua gestão ordinária da informação já seja transparente, automaticamente associada às atividades e produzida com base em parâmetros predefinidos, em diferentes níveis, tanto para o próprio setor, como para a instituição e especialmente para o público externo, para que a sociedade possa ter acesso ao conjunto total das informações, e ela mesma decida quais são relevantes, salvo as exceções legais ao acesso.

(este trecho faz parte do artigo Nem só de contracheques vive a transparência pública)

Vídeos em Seminário da FGV sobre a Lei de Acesso

Seguem dois seminários em vídeo, realizados pela DireitoGV/NEF, sobre a Lei de Acesso à Informação no Brasil: 

Primeiro: http://seminarionefleideacesso1.blogspot.com.br/  
e 
Segundo:  http://seminarionefleideacesso2.blogspot.com.br/

(Ahh! Se tiver problema em encontrar os vídeos, simplesmente role a página para baixo...rs)

Como fazer se a Prefeitura não normatizou seu cumprimento da Lei de Acesso?

Voce pode destacar as providencias que a LAI prevê diretamente, como o regulamento de proteção das informações pessoais, criação do Serviço de Informação ao Cidadão e designação de autoridade subordinada diretamente ao prefeito (no caso), providencias para capacitação, o dever de informar, inclusive ativa e automaticamente em site, as informacoes dos arts 7 e 8 etc etc,

Aí faça um pedido de informaçoes sobre o cumprimento disso a prefeitura ou, represente diretamente ao MP estadual e federal, para cada qual cobrar a transparencia em relacao a informacoes de sua competencia fiscalizatória (ex. informacoes sobre emprego de verbas federais e verbas estaduais e municipais)

Argumentos a favor da divulgação - com nomes - dos pagamentos a funcionários públicos

Já alguns dos argumentos a favor a divulgação dos valores pagos aos funcionários são: 

a) o ganho considerado excessivo pela sociedade pode ser justificado em seus méritos ou readequado em seus valores pela instituição pagadora e certa aumento da exposição pessoal é natural a quem exerce funções públicas; 

b) ganho insuficiente, que possa gerar constrangimento ou assédio por outros empregadores ou interessados, devem ser adequados aos valores de mercado;

c) As hipóteses de proteção da segurança (art. 23 da LAI) não contemplam a insegurança pública socioeconômica de nossa sociedade, e se essa é uma ameaça, ela deve ser diretamente tratada, preventiva e repressivamente pelo Poder Público, inclusive quanto ao risco acrescido pela divulgação de ganhos de seus servidores;

d) A divulgação deve revelar o ganho bruto habitual, os descontos obrigatórios como retenção de imposto de renda e recolhimento previdenciário, as verbas eventuais e sua fundamentação. Outras despesas públicas pagas diretamente a prestadores de serviço já são identificadas e não diferem desta situação. Os descontos para pagamento de pensão e crédito consignado são, esses sim, informações de caráter pessoal e não devem ser divulgados; 

e) Além do dever público de fornecer a informação com máxima clareza e objetividade (art. 5º), as dificuldades no acesso à informação possivelmente impactariam mais na população em geral, leiga e com vago interesse, do que em indivíduos ou grupos organizados e orientados por fins ilícitos para a obtenção de vantagem indevida;

f) 

f.1) a lei de acesso em geral e especificamente nas hipóteses de informação pública constantes dos incisos do §1º do art. 8º (“Na divulgação das informações a que se refere o caput,deverão constar, no mínimo:...” (destaque nosso), optou pela indicação exemplificativa das informações de interesse público e também não exigiu a divulgação nominal porque a escolha da forma que melhor atenda à transparência e ao interesse público cabe aos órgãos incumbidos da divulgação; 

f.2) Quanto ao Decreto do Poder Executivo Federal, a regulamentação que especifica a informação e o modo de prestá-la e que segue a finalidade legal de ampliação da transparência é evidentemente legal e inconstitucionalidade que houvesse haveria de ser da lei em face da Constituição Federal;

g) Ao se ler o art. 31, §1º têm-se que informações pessoais são as relativas a intimidade, vida privada, honra e imagem, que terão seu acesso restrito, pelo prazo máximo de 100 anos. Os pagamentos recebidos por funcionários públicos dizem exatamente respeito ao cargo e funções que exercem e em nada se referem ou se relacionam com a intimidade ou vida privada da pessoa do funcionário, que por sua vez abarca sim os gastos pessoais, individuais, familiares etc. de seu ganho público; 

h) sobre a constitucionalidade desta divulgação já decidiu-se o Supremo Tribunal Federal, não há informação sobre movimentação bancária e a parcela de desconto do imposto de renda é uma consequência natural e acessória da divulgação dos ganhos;

i) A identificação de beneficiários de pagamentos públicos é exatamente uma garantia à sociedade para a verificabilidade do respeito ao princípio da impessoalidade e não uma violação do mesmo; 

j) As manifestações públicas sobre a matéria, exceto as de funcionários públicos em relação a suas próprias remunerações, tem sido unanimemente a favor da divulgação e não se justifica ignorar a constatação de um fato notório por uma presunção jurídica, carente de subsídios fáticos, que quer acreditar o contrário;

k) A partir da divulgação aberta de uma informação, não se tem mais o controle de seu uso, evidentemente essa circunstância é componente natural da informação de caráter pública e para seu mal uso se aplicam as inúmeras penalidades legais cabíveis. A questão é que o direito à informação vale por si e a responsabilidade pelo acesso é independente da responsabilidade pelo uso da informação;

l) A proporcionalidade está bem preservada considerando-se que se trata de recurso público, pago a funcionário público, divulgado o valor líquido sem publicidade dos descontos relacionados à vida privada do beneficiário. Anda, os pagamentos públicos feitos a terceiros, empresas, empresas individuais, empreiteiros e contratantes em geral são divulgados e haveria discriminação entre os cidadãos se apenas os servidores públicos fossem excluídos desse dever amplamente obrigatório (arts. 2º, 7º, VI, 8º, §1º, II, III e IV, 33, Lei 12.527);

m) Como sempre, à alegação de que algo público não deve ser feito porque outros não estão fazendo, se responde que tanto esta divulgação quanto as outras equivalentes são devidas e é saudável que grupos que se sintam “prejudicados” com a divulgação de informações a seu respeito provoquem a divulgação de outras informações;

Argumentos Contra a divulgação - com nomes - dos pagamentos a funcionários públicos

Resumidamente, alguns dos argumentos contra a divulgação dos valores pagos aos funcionários são: 

a) Exposição moral desnecessária dos ganhos pessoais do servidor ou agente público, podendo este ser mal visto por ganhar muito; 

b) Exposição moral desnecessária dos ganhos pessoais do servidor ou agente público, podendo este ser mal visto por ganhar pouco; 

c) Risco à segurança pessoal dos servidores perante a violência e insegurança pública de nossa sociedade, como em caso de sequestros e extorsões; 

d) Divulgação de pensões e dívidas seria uma afronta a intimidade;

e) Não seria necessário informar o nome do funcionário relacionado ao ganho, bastaria informar o cargo, matrícula ou qualquer outra forma de divulgação que tornasse mais difícil o acesso e eventual mal uso da informação, ou submeter o acesso a pedido específico do interessado, com ou sem justificativa; 

f) Ausência de exigência específica da lei de acesso relativa à divulgação de informações remuneratórias vinculadas ao nome do servidor que não consta dos incisos do §1º do art 8º da lei, eventual existência de regulamentação ilegal ou inconstitucional prevendo a divulgação (Decreto 7774/2012 do Poder Executivo Federal);

g) Natureza de informação pessoal dos dados remuneratórios associados à pessoa do servidor, com a devida aplicação da exceção de acesso contida no art. 31 da referida lei, necessidade de previsão legal ou consentimento expresso para a divulgação e proteção, legal e constitucional da intimidade, vida privada e imagem como impedimento da divulgação dos salários; 

h) invocação de violação direta da proteção constitucional dos dados e da privacidade e indireta do sigilo bancário e fiscal relacionado aos valores recebidos;

i) Violação do princípio da impessoalidade do art. 37 da Constituição Federal por divulgação de informações de caráter pessoal; 

j) Inexistência de interesse público geral e justificado de conhecimento dos ganhos pessoais de funcionários públicos; 

k) Presunção ou suspeita de usos mal-intencionados da informação por quem tiver acesso;

 l) a divulgação dos ganhos fere a proporcionalidade entre publicidade e intimidade; 

m) outras informações relevantes sobre despesas públicas não estão tendo sua divulgação priorizada neste momento;

Lei de Acesso à Informação

Existem muitas fontes, legais e doutrinárias, sobre acesso a informação, mas vale registrar a atualmente mais importante para o Brasil (ressalvadas as normas constitucionais aplicáveis): Trata-se da Lei n 12.527/2001,  Lei de Acesso à Informação - 'LAI'